ELIO EDGARDO MILLÁN VALDEZ
0.- El controvertido y defenestrado ex presidente del IFE, Luis Carlos Ugalde, escribió un excelente ensayo en Revista Nexos, del mes de febrero, en el que da cuenta de todas las cañerías por donde supura la pus pestilente de la corrupción. El título del ensayo es ¿Por qué más democracia significa más corrupción? Amigo lector sopese su magnitud y piense si los amigos Presidente podrán al memos mitigan “este problema cultural”, me refiero a Virgilio Andrade, titular de la Secretaría de la función pública; y Arely Gómez, responsable de la PGR que se transformará en los próximos días Fiscalía. En el artículo de mañana daremos cuenta del debate que se ha generado sobre estos nombramientos; pero en este momento de leamos la síntesis del ensayo de Ugalde,
1.- México padece un severo problema de corrupción. El país no ha superado en los últimos 15 años calificaciones reprobatorias que varían entre 3.3 y 3.7 (en una escala de 1 a 10) del Índice de Percepción de la Corrupción de Transparencia Internacional. Ocupó el lugar 78 entre 99 países y el 12 de 15 en América Latina en materia de sobornos, en el Índice de Estado de Derecho 2014 del World Justice Project. La mayoría de los mexicanos cree que la corrupción es muy alta y creciente. Según el Barómetro de las Américas, en 2004, 38.6% de los mexicanos pensaba que la corrupción estaba generalizada entre los funcionarios públicos. La cifra creció a 47.9% en 2010. 77% de los encuestados percibía altos niveles de corrupción en México.
2.- Los sobornos, cohechos y comisiones para la asignación de contratos de obra pública y adquisiciones han aumentado en los últimos años. El problema no ha mejorado con la alternancia política en los gobiernos, lo cual desmiente la idea de que el cambio de partido en el poder tiende a resolver la corrupción. Muchas veces la corrupción no parte del gobierno sino de proveedores y contratistas que ofrecen el soborno o se coluden entre sí y pactan precios de venta, rotan las ofertas ganadoras y se subcontratan para proveer el servicio, inflando los precios de venta a su favor. Veamos cinco modalidades de este tipo corrupción:
2.1.- El pago de comisiones por contrato de obra pública o compra. El famoso “diezmo”, los famosos “moches”, han subido en algunos estados y pueden llegar hasta 25% o 30% del valor de una licitación. Es un fenómeno tan extendido que muchos contratistas se sorprenden cuando no les piden comisión. Algunos empresarios se quejan en privado pero los organismos empresariales no hacen nada al respecto. La codicia se ha democratizado y llega hasta la base de la pirámide. Cada funcionario que firma una orden de compra quiere su tajada.
2.2.- Otra corruptela es el peculado o malversación de fondos públicos: desvío de recursos, reasignaciones presupuestarias para dar al dinero fines distintos a los autorizados y, en ocasiones, literalmente, para robarse el dinero de la caja. En el gobierno federal se han fortalecido los mecanismos para combatir este delito desde los años ochenta mediante controles internos (contralorías) y controles, pero en muchas entidades los gobernadores ejercen un control político férreo que limita la capacidad de los órganos de fiscalización para ejercer sus funciones.
2.3.- No es casual que en los últimos años se hayan denunciado muchos casos de corrupción que incluyen a gobernadores y alcaldes. Uno muy sonado fue el del ex gobernador de Tabasco, Andrés Granier (PRI), quien según la denuncia presentada habría malversado nueve mil 500 millones de pesos. El ex gobernador de Chiapas, Juan Sabines (PRD), en el periodo 2006-2012, fue acusado de orquestar un fraude de más de mil 800 millones de pesos al haber contratado a cuatro empresas constructoras para realizar obra pública que no concluyeron.
2.4.- La modalidad más rutinaria de la corrupción: el otorgamiento de permisos y concesiones para uso de suelo, establecimientos mercantiles, etcétera. Es una modalidad preferida en el ámbito de gobiernos municipales e incluso a nivel de regidores que ven en la manipulación de permisos de uso de suelo una oportunidad para enriquecerse en tres años. Un caso de resonancia mundial fue el de los ejecutivos de Walmart que pagaron 52 mil dólares como soborno para cambiar el uso de suelo alrededor de la zona arqueológica de Teotihuacán, principal obstáculo para la apertura de una nueva tienda.
3.5.- Los sobornos a pequeña escala (las llamadas “mordidas”). No son la modalidad más importante por el tamaño de las transacciones, pero sí por su incidencia pues la practican millones a pequeña escala. Es quizá esta forma de corrupción la que causa mayor daño al tejido y a la moral social porque enseña que operar al margen de la ley es la vía para progresar. Si la corrupción de obra pública afecta las finanzas públicas y la calidad de la infraestructura, las “mordidas” afectan el capital social y la cultura de la legalidad.
HISTORIAS E HISTORIETAS,
3.- Durante su campaña a la presidencia de la República en 2000, Vicente Fox prometió que acabaría con las “tepocatas y víboras prietas” del PRI, como llamaba a los políticos corruptos de ese partido. Pero al finalizar su gobierno el problema persistía. El año en que Fox llegó a Los Pinos, México había obtenido una calificación de 3.3 en materia de integridad y honestidad, según Transparencia Internacional; en 2006, al finalizar su gobierno, el país obtenía la misma calificación. Aunque hubo una reacción de esperanza que hizo subir el indicador a 3.7 en 2001, éste descendió gradualmente a los niveles previos.
4.- El presidente Felipe Calderón concentró sus energías en combatir al narcotráfico y se olvidó del problema de la corrupción. Aunque en el ámbito federal no estallaron casos notorios de corrupción durante su sexenio (2006-2012), en ese periodo creció notablemente el problema de la malversación de fondos públicos en los gobiernos locales. También en esos años se consolidó la práctica de los “moches” en los poderes legislativos (legisladores que cobran parte del dinero público que asignan), se disparó el problema del financiamiento paralelo de campañas políticas y se multiplicó el gasto en publicidad oficial que contribuyó a que un segmento de la prensa se haya convertido en cómplice silencioso de la corrupción gubernamental.
5.- Cuando el presidente Enrique Peña Nieto inició su período, en diciembre de 2012, los temas prioritarios eran las reformas del Pacto por México, notoriamente la energética, la de
telecomunicaciones, la hacendaria y la educativa. Aunque durante su campaña había propuesto crear una Comisión Nacional Anticorrupción, la idea se diluyó entre muchos otros temas, además de que la iniciativa carecía de solidez y sentido común y fue cuestionada por diversos especialistas y actores políticos.
UN POLÍTICO POBRE, ES UN POBRE POLÍTICO.
6.- Aunque el problema de la corrupción seguía creciendo en todas las regiones del país y era practicado por miembros de todos los partidos políticos, el nuevo gobierno optó por ignorar el elefante que engordaba día a día y ocupaba más espacio en la sala de la casa: los “moches” de diputados del PAN, las extorsiones de algunos delegados del PRD en el Distrito Federal, el peculado de ex gobernadores del PRI. La cúspide del escándalo ocurrió cuando se destapó en la prensa el caso de la “Casa Blanca”, propiedad de la primera dama del país, que reflejaba un claro conflicto de interés del propio presidente, pues la propiedad había sido adquirida en un trato privado con uno de los mayores contratistas de obra pública del anterior gobierno del mandatario, en el Estado de México (2004-2010). No sorprende que al arrancar 2015, según una encuesta publicada por el diario Reforma, el 78 de cada 100 mexicanos consultados por teléfono consideraran que la corrupción aumentará este año.
7.- Una teoría implícita de la vida democrática es que a mayor democracia menor corrupción. La ecuación tiene sustento. La mayoría de los países con altas calificaciones democráticas también tienen bajos niveles de corrupción. Sin embargo, no es una relación de causa efecto: no significa que la democracia y el pluralismo hayan sido las causas primigenias de que la corrupción sea más baja. La verdad es que muchos de los países de la OCDE ya habían desarrollado burocracias profesionales y sistemas legales que sancionaban el abuso del poder aun antes de que arribara el pluralismo. Esto es: lo que contiene la corrupción no es el pluralismo per se sino la existencia de un Estado de derecho democrático: la combinación de pluralismo sobre las bases de una cultura de la legalidad y de instituciones sólidas de procuración de justicia.
8.- Cuando llega el pluralismo pero las patas jurídicas de la mesa están mochas, el mueble se tambalea y puede colapsarse. La alternancia y el pluripartidismo con un débil Estado de derecho invitan a la parranda sin control: no hay reglas de respeto ni límites al ejercicio del derecho a beber. Por eso en México los engranajes de la teoría democrática no han surtido efecto e incluso el experimento asemeja un reloj con las manecillas en sentido contrario: en lugar de que la democracia hubiera estimulado el mecanismo reductor de la corrupción, más pluralismo parece justamente haber detonado más avaricia de los políticos y más niveles de corrupción. Una parranda sin control.
CUANDO EL PRI PERDIÓ LA PRESIDENCIA,
9.- Cuando en 1997 el PRI pierde la mayoría en la Cámara de Diputados se activó el sistema de pesos y contrapesos plasmado en la Constitución. Aunque constitucionalmente el Poder Legislativo contaba con las facultades de fiscalizar el gasto público y exigir cuentas al Ejecutivo. A partir de 1997 la dinámica cambia y se detona una nueva relación entre poderes públicos que alteró la negociación política del presupuesto y obligó por primera vez a un presidente a negociar con los
partidos de oposición. Pero los contrapesos se diluyeron rápidamente, o más bien nunca lo hubo, porque los existían legalmente en la práctica eran letra muerta
10.- Surgió así un estilo de negociación que abría la cartera para fondos y proyectos atractivos para los gobernadores y ciertas organizaciones políticas. A cambio se aprobaba el presupuesto sin modificaciones significativas. Ese modelo de clientelismo presupuestario detonó mayores transferencias federales, más recursos para carreteras, proyectos hidráulicos y universidades públicas (proyectos de enorme atractivo político para los gobernadores), así como la perniciosa práctica de la etiquetación de recursos presupuestarios para proyectos específicos de los diputados —desde albercas y canchas de basquetbol hasta caminos rurales, casas de la cultura y obras de pavimentación.
11.- Que los legisladores adquirieran mayor influencia en la confección del presupuesto parece en principio una buena noticia; la mala es que se gestó la industria de los “moches”: “Te consigo recursos para tu entidad o municipio a cambio de una comisión de 10% o 20%”. En ocasiones también incluye contratar a la constructora que haga la obra. No todos los legisladores son parte de esta práctica, pero el fenómeno es creciente desde mediados de la década anterior.
12.- De la mano de los recursos etiquetados los grupos parlamentarios a nivel federal y en muchas entidades del país han aumentado significativamente los presupuestos de los congresos, las llamadas “subvenciones a grupos parlamentarios”… Lo han hecho con el aval de algunos gobernadores, quienes descubrieron desde hace muchos años que para tener una buena relación con el Congreso, sobre todo si cuenta con mayoría de oposición, es más fácil dar para recibir. Al hacerlo, cooptan a muchos legisladores. El incremento del dinero para los congresos lejos de fortalecerlos los ha adormecido y generado una actitud de confort y de sumisión.
LA FRIOLERA DE MILLONES DE OTORGARON A LOS LEGISLADORES,
13.- Entre 2002 y 2014 los presupuestos de los 31 congresos locales y de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal (ALDF) ascendieron a 141 mil 913 millones de pesos constantes (a junio de 2014). Mientras la tasa de crecimiento en términos reales del presupuesto del Poder Legislativo federal en esos 13 años fue de 54%, la de los poderes legislativos de las 32 entidades fue de 110%, también real, sin que en la mayor parte de los casos exista justificación de tales incrementos.
14.- En el caso de las subvenciones —recursos millonarios sobre los cuales los grupos parlamentarios no deben dar cuenta a nadie, ni siquiera a la Auditoría Superior de la Federación—, durante los primeros 20 meses de la LXII Legislatura (2012-2015) los grupos parlamentarios de la Cámara de Diputados recibieron dos mil 142 millones de pesos sin dar cuenta de su uso y destino (este dinero es en adición a las dietas, gastos administrativos, rentas, mobiliario y boletos de avión). Cabe mencionar que este monto representa un incremento de 64% en términos reales con respecto a los primeros 20 meses de la Legislatura anterior, cuando los grupos parlamentarios recibieron mil 305 millones de pesos (constantes de 2014). Los poderes legislativos que debían ser el actor central de la rendición de cuentas, pero los congresos se volvieron parte del engranaje de la corrupción, no su contrapeso.
15.- La corrupción durante el siglo XX era resultado de la concentración del poder en la presidencia y de la falta de contrapesos al Ejecutivo. La corrupción del siglo XXI es, en cambio, resultado de la dispersión del poder y de la apertura de muchas ventanillas para hacer negocios. Si antes había que tocar la puerta de Los Pinos, ahora hay muchas otras ventanillas jugosas en los poderes legislativos, en los gobiernos estatales y en los ayuntamientos. La democratización ha significado la pulverización de los puntos de acceso para lucrar con la influencia política de muchos jugadores que hoy tienen una palabra o un voto para definir leyes, contratos, permisos y presupuestos.
SIGLO XX CAMBALACHE,
16.- Antes había un proceso jerarquizado de corrupción política que ponía en la voluntad del Ejecutivo la mayor cantidad y magnitud de negocios que se podían hacer al amparo del poder. Paradójicamente, esta concentración limitaba la discrecionalidad para que otros actores fueran sobornados o cometieran peculado. El problema después del 2000 es que los puntos de “venta” se multiplicaron sin estar regulados ni vigilados por instituciones que garanticen un mínimo de rendición de cuentas para todas las entidades federativas. Ya no hay (sólo) un presidente discrecional, hay 32 gobernadores con mucho dinero, sin contrapesos políticos.
17.- El factor número uno que alienta esas oportunidades es la enorme liquidez de la economía gubernamental. El crecimiento de la economía mexicana ha sido modesto en los últimos 15 años, pero las haciendas públicas han vivido en jauja. No porque tengan recursos para cubrir las grandes demandas de infraestructura, salud y educación, sino porque cuentan con mucho dinero que gastar no sujeto a mecanismos de supervisión de su uso y destino.
18.- Entre 2000 y 2015 el Presupuesto de Egresos de la Federación pasó, en términos reales, de 2.27 billones a 4.67 billones, un incremento de 105%. Las transferencias federales a gobiernos locales pasaron de 682 mil millones a 1.39 billones, un incremento mayor a 100%, también en términos reales. Como los precios del petróleo resultaron mayores a los previstos en los presupuestos que se aprobaban a nivel federal, los gobiernos estatales recibieron durante buena parte de los últimos años recursos excedentes no contemplados originalmente. Según el Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO), sólo entre 2006 y 2008 las entidades del país recibieron transferencias extraordinarias por más de 350 mil millones de pesos. Estos recursos no estaban presupuestados y en muchas ocasiones no había proyectos de gasto. Ocurrieron con ellos varias cosas. Primero, un aumento del gasto corriente: usualmente incremento de personal y de nómina. Segundo, en algunos casos gasto en infraestructura. Tercero, desvío de recursos para beneficio personal. Cuarto, bolsas para pagar campañas políticasi.
19.- Con ingresos crecientes, además, se incrementó el gasto en desarrollo social (creció 132%, en términos reales, entre 2000 y 2012) y se crearon nuevos programas federales y estatales, en ocasiones sin metas ni indicadores de evaluación. Muchos de estos programas han servido poco para combatir la pobreza y la marginación pero han engordado la alimentación de clientelas e intermediarios. Adicionalmente, en los últimos 10 años se desató una carrera de endeudamiento en casi todas las entidades del país. Entre 2005 y 2014 la deuda de estados y municipios pasaron de 207 mil millones a 490 mil millones de pesos en términos reales, un crecimiento de 130%. Hay
entidades como Coahuila, cuya deuda pasó de 468 millones en 2005 a más de 35 mil millones de pesos en 2014, o Veracruz que incrementó su deuda de cinco mil a 41 mil millones de pesos en el mismo lapso.
20.- Además todos los días en la prensa nacional y local se publican gacetillas pagadas por gobernadores e insertadas como noticia: aparece la foto del mandatario inaugurando una clínica de salud o dando un discurso frente a mujeres indígenas con un cintillo describiendo el acto. La falta de creatividad de los comunicadores oficiales se detecta cuando la misma foto con el mismo texto se reproduce en varios diarios. Se trata de un fenómeno que invade a casi todos los periódicos El mismo fenómeno se reproduce con muchos medios electrónicos (radio y TV). Algunos de ellos ofrecen paquetes integrales para los políticos que quieren ser “famosos”, que incluyen cobertura informativa, entrevistas y también apoyo para diseñar campañas de publicidad. Algunos medios recurren a la práctica de “golpear” para luego ofrecer “solucionar” la crítica y “ablandar” al cliente potencial. Aunque la reforma electoral de 2007 prohíbe la publicidad personalizada, se han encontrado vías para darle la vuelta a la prohibición. Se necesitan medios que vivan de sus lectores, no de los directores de comunicación social de los gobiernos
LA CORRUPCIÓN COMO UN PROBLEMA HISTÓRICO.
21.- La corrupción es un problema histórico, pero en los últimos años se ha detonado una espiral que la ha llevado a niveles que están generando un proceso de descomposición de la clase política, destruyendo la confianza en las instituciones políticas, deteriorando el proceso de planeación y obra pública y afectando la productividad del país. El germen de la corrupción es la impunidad. Atacar la corrupción no es un asunto ni educativo ni cultural sino fundamentalmente de contener las oportunidades de lucrar con el poder público en beneficio privado y castigarla cuando se cometa. Al margen de la religión, la raza, el partido político o la geografía, cuando las conductas corruptas no se castigan, se reproducen. Por eso cuando hay castigos ejemplares a los infractores, sus conductas se moderan.
22.- En México la impunidad se ha fortalecido a partir de la alternancia y el pluralismo porque la complicidad se ha arraigado como un mecanismo de protección mutua: “Yo no te señalo la cola larga porque la mía está creciendo”. En consecuencia, los partidos de oposición han dejado de serlo en la práctica porque con frecuencia sus integrantes se han vuelto administradores de prerrogativas en lugar de contrapesos políticos de quien gobierna. La democracia mexicana ha perdido el motor central que constriñe el abuso del poder: los pesos y contrapesos políticos. Sin ese motor funcionando, las leyes, los reglamentos y las burocracias son incapaces de funcionar adecuadamente para combatir la corrupción.
23.- De poco servirá contar con nuevas leyes anticorrupción o con un sistema nacional si no se aplican. Garantizar su aplicación requiere cambiar los incentivos políticos y recomponer el sistema de pesos y contrapesos de la democracia mexicana. Por ejemplo, reconstruir los incentivos para que los congresos recobren su función de vigilantes, para que sean los diputados los más interesados en revisar cómo se ejerce el gasto público, para que los regidores combatan el peculado a nivel de ayuntamientos. Si esos actores políticos no ejecutan sus obligaciones políticas, se podrán
aprobar nuevas leyes o crear una comisión interestelar de combate a la corrupción y las cosas cambiarán poco.
AL FINAL DEL ENSAYO.
25.- Reconstruir los incentivos requiere menguar las prerrogativas que han socavado las funciones originales de los guardianes de la democracia. En el caso de los poderes legislativos se deben recortar los flujos de recursos que han adormecido y cooptado a sus miembros: sueldos excesivos, dineros discrecionales, moches, facultades de etiquetación. Un diputado austero está hecho más para la batalla frente a los poderes ejecutivos que uno colmado de mieles y prebendas. Combatir la corrupción requiere romper el círculo vicioso y ascendente de campañas caras que requieren financiamiento ilegal y luego pagarlas desde los gobiernos mediante obra pública, permisos chuecos o malversación de fondos públicos. No hay forma de contener el problema de la corrupción sin antes revisar el financiamiento de las campañas. Ninguna de las reformas electorales recientes ha abordado ese problema, que además es un problema que va más allá de la materia electoral.
26.- Por último, es necesaria una reforma del gasto público. Sin iniciativa no será posible contener la corrupción. El gasto se ha convertido en un pretexto para el clientelismo de algunos grupos políticos para medrar con los impuestos y alimentar burocracias e intermediarios que poco hacen en beneficio de la sociedad pero que corrompen el proceso político, la licitación de obra pública, los programas sociales. Cuando hay mucho dinero en la mesa es imposible que los políticos gasten bien (asunto que en México se ha complicado por los ingresos petroleros que han generado pereza en los gobiernos para gastar bien y recaudar mejor). La caída de los precios del petróleo a partir de 2014 y que mantendrá bajos los ingresos petroleros por algunos años, puede ser una gran oportunidad para dejar el confort del gasto público creciente y revisar cada programa del presupuesto para recortar los superfluos e ir conteniendo el clientelismo presupuestario.
27.- En los últimos 20 años pasamos de una gobernabilidad autoritaria —la del partido hegemónico y corporativo de la segunda mitad del siglo XX— a una gobernabilidad clientelista —la del pluralismo alimentado por prebendas que socava los pesos y contrapesos democráticos y estimula la complicidad y la impunidad—. Construir una democracia funcional y liberal implica ahora construir una gobernabilidad que descanse —simple y llanamente— en la aplicación universal de la ley, sin excepciones. Combatir la corrupción implica desmantelar el clientelismo como mecanismo de gobernabilidad. Ése es el mayor reto político de México. Eso sería realmente mover a México.
